ASSISTANCE TECHNIQUE

ASSISTANCE TECHNIQUE

L’assistance technique – «coopération technique», selon le langage des organisations internationales – a pour but d’accroître la capacité des pays du Tiers Monde à mener une politique autonome de développement. À cette fin, elle met libéralement à la disposition de ces derniers des connaissances scientifiques ou techniques et des savoir-faire adaptés aux réalités locales.

Si son objet varie – mise en valeur de la «ressource humaine» (François Perroux), renforcement des institutions, soutien aux projets d’investissement –, sa nature est constante. La coopération se réalise, presque exclusivement, par la mobilité des hommes: les uns viennent mettre leurs compétences au service du pays qui les appelle, les autres partent acquérir à l’extérieur celles dont leur pays a besoin. Certes, elle a un coût, un transfert de la connaissance exigeant souvent un matériel approprié; mais, à la différence des autres formes d’aide, et au-delà du transfert de ressources qu’elle implique, c’est d’abord la mise en communication de personnes. Du «coopérant» au «boursier», la relation garde un aspect pédagogique.

En effet, aucune connaissance technique ne se transmet réellement et utilement d’un milieu socio-économique à un autre sans être adaptée à ce dernier. Il n’y a pas de développement autonome des connaissances engendrant mécaniquement une évolution déterminée des techniques de production. Le problème est à la fois économique et culturel: nulle part une technique ne peut être utilisée si elle ne correspond au système des prix relatifs; nulle part elle ne peut être efficace si elle ne correspond à la capacité technique qu’ont les hommes de l’utiliser, de la maîtriser, de la faire progresser. Le problème est aussi technique: la recherche sur les produits vivriers (dans des conditions qui ne bouleversent pas les structures sociales) ou sur l’élevage (au Sahel, par exemple) est plus urgente que celle sur les cultures de rente; il faut considérer avec la plus grande attention la spécificité des conditions naturelles, pour éviter les érosions dévastatrices, la poursuite de la déforestation, la construction de maisons inhabitables, etc.

En pratique, les conséquences sont doubles. D’une part, le coopérant, quelles que soient sa compétence ou son expérience, ne peut comprendre la nature des adaptations nécessaires que dans un dialogue actif avec les nationaux, reconnaissant leur savoir, respectant leur culture. La connaissance venue d’ailleurs n’est efficace que si elle est fécondée par la connaissance locale. Ce mouvement même suppose coopération. D’autre part, on ne peut adapter un savoir que si on le maîtrise totalement, bien plus que ne le nécessite sa simple transposition. Au-delà d’une compétence de très haut niveau, plus approfondie que celle de l’agent travaillant dans son propre pays, l’assistance technique exige du coopérant une attitude intellectuelle différente, une grande liberté d’esprit, le souci d’innover.

L’humanité a toujours pratiqué ce transfert des savoirs et des savoir-faire. Les Européens ont reçu d’autres peuples des connaissances et outils qui leur ont ensuite permis, un temps, de maîtriser le monde. Entre eux, ils effectuaient de tels transferts avant la révolution industrielle; mais celle-ci les intensifie, et leur interdiction éventuelle par un gouvernement ne suffit pas à les empêcher, surtout s’ils sont stimulés par un autre; la diffusion de l’industrialisation en Europe leur doit beaucoup. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale encore, des transferts analogues se réalisent à partir des États-Unis (missions de productivité), largement organisés par les gouvernements cette fois-ci. L’assistance technique qui, aujourd’hui, peut éviter aux pays du Tiers Monde d’avoir à refaire le long chemin de l’histoire des sciences et des techniques s’inscrit dans cette tradition.

Ces transferts ont pu être stimulés par des intérêts très divers. Ils ne résultent pas du fonctionnement du marché. Induits par l’inégalité de l’accès à la connaissance entre des nations communiquant librement entre elles, ils évoquent le comportement de l’homme de science publiant les résultats de ses travaux pour les rendre disponibles à chacun, selon la vocation de toute connaissance. Au contraire, le marché peut aller à l’encontre de ces pratiques, et cela de deux manières. D’une part, dans un monde où tout ce qui est utile se paie, la connaissance elle-même est, comme une marchandise, cédée sous diverses formes (vente de brevet, transfert interne à une firme transnationale, etc.). Onéreux, voire très onéreux, ces transferts sont surtout accompagnés de conditions d’utilisation restrictives: limitation de la diffusion des connaissances, discriminations entre les pays qui veulent y accéder, subordination aux intérêts des pays avancés de la politique économique des pays du Tiers Monde, donc de leur industrie, de leur balance des paiements, etc. On comprend que ces transferts ne soient pas comptés au titre de l’assistance technique, même si celle-ci peut être utilisée pour en permettre un usage meilleur ou plus indépendant. D’autre part, les progrès scientifiques et techniques, qui creusent sans cesse davantage le fossé entre pays industrialisés et non industrialisés, créent chez les premiers un besoin toujours plus grand de savants, d’ingénieurs, de techniciens hautement qualifiés. Il leur faut attirer chez eux de nouvelles compétences: une migration se développe, que facilitent les larges possibilités d’accès au savoir, les occasions de travail intéressantes, les salaires offerts par ces nouveaux pays d’accueil, sans commune mesure avec ce que les ressortissants des pays du Tiers Monde peuvent avoir chez eux. Le solde des migrations intellectuelles devient de plus en plus positif pour les pays avancés; c’est une forme de ces processus cumulatifs qui enrichissent les «riches» et appauvrissent les autres.

La fonction précise de l’assistance technique trouve ainsi son sens dans les conditions actuelles de l’économie mondiale. C’est en allant à l’encontre de phénomènes de discrimination et de domination véhiculés par un marché dont les auteurs ne sont pas à égalité qu’elle réalise son projet, transférer aux pays du Tiers Monde les compétences nécessaires à la mise en œuvre d’une politique de développement autonome: réduction de la sous-administration, réalisation des études préalables aux décisions d’investissement, meilleure articulation du développement de la capacité de travail des hommes (éducation, santé) et de l’élévation de la productivité de leur travail. Un bref rappel de son histoire et de ses formes permet de comprendre l’importance de cette fonction et les problèmes que pose sa mise en œuvre dans le monde contemporain.

Une déjà longue histoire

Naissance et évolution

L’expression d’assistance technique est née à la fin des années trente pour désigner l’aide accordée par les États-Unis aux pays de l’Amérique latine. Déjà, avant la création de l’O.N.U., l’Organisation des Nations unies pour le secours et le relèvement fournissait une véritable assistance technique aux pays dévastés. À peine la guerre achevée, les États-Unis et l’U.R.S.S. instauraient des programmes importants d’assistance technique bilatérale. Dans son discours du 20 janvier 1949, le président Truman soulignait la nécessité de «mettre en œuvre un programme nouveau et hardi, afin que les avantages découlant de nos progrès industriels et scientifiques soient rendus disponibles pour l’amélioration et le développement des régions retardataires».

Les travaux menés depuis 1947 dans le cadre du Conseil économique et social des Nations unies ont donné naissance au Programme élargi d’assistance technique des Nations unies (résolution du 15 août 1949, confirmée le 16 novembre par l’Assemblée générale). Cette assistance n’est fournie qu’aux gouvernements ou, en accord avec eux et par leur intermédiaire, sous la forme qu’ils demandent. Aucune ingérence dans les affaires intérieures, aucune condition fondée sur le régime politique du pays, la race ou la religion de sa population ne peuvent l’accompagner. Son but est défini en termes très généraux: aider les pays concernés à «renforcer leurs économies nationales [...] afin de favoriser leur indépendance politique et économique [...] et de permettre à leurs populations d’atteindre un niveau plus élevé de bien-être». La nature de l’assistance technique n’ayant pas été spécifiée par rapport aux autres formes d’aide, elle s’en différenciait d’abord plus par la nature de ses apports (limités alors aux actions de formation et à la fourniture de services d’experts) que par ses objectifs propres.

En 1975, les Dimensions nouvelles de la coopération technique , un rapport du Programme des Nations unies pour le développement (P.N.U.D.), donne la définition par la fonction: permettre «aux pays en voie de développement d’utiliser plus efficacement les ressources dont ils disposent à des fins de développement [...], promouvoir une autosuffisance croissante en ce qui concerne les possibilités de gestion, les possibilités techniques et administratives et les possibilités de recherche nécessaires pour former et exécuter des plans et des politiques de développement, y compris la gestion et le développement des institutions et entreprises appropriées». Ainsi, quel que soit le type de ressources fournies, c’est bien son but – renforcer la capacité d’autonomie dans la fonction de développement – qui distingue l’assistance technique de la série des aides (budgétaire, à la balance des paiements, en capital, alimentaire, d’urgence...).

Au cours de ce demi-siècle, l’assistance technique a pris un grand essor, en même temps qu’elle évoluait.

Le Comité d’aide au développement de l’O.C.D.E. (C.A.D.) – qui regroupe les pays de cette organisation, à l’exception de l’Espagne, du Luxembourg, de la Grèce et du Portugal – publie, depuis 1970, deux documents: Coopération pour le développement (annuel) et, de période en période, Répartition géographique des ressources financières mises à disposition des pays en développement (le onzième, publié en 1991, concerne les années 1986 à 1989). On y trouve des informations détaillées sur la coopération technique, par pays donneur et par pays bénéficiaire. Les données sont plus rares – et moins fiables – quant à l’assistance technique fournie par les pays arabes et les pays de l’Est, a fortiori quant à celle qui provient de pays du Tiers Monde (Chine, Inde, Corée, Taïwan, Venezuela en particulier). L’apport des organisations non gouvernementales (O.N.G.) n’a cessé de s’accroître au point d’atteindre de 5 à 10 p. 100 du total des flux de coopération technique, en valeur, et de 20 à 40 p. 100 du total du personnel résident de coopération technique – le coût, pour le donateur, d’un volontaire pouvant n’être que le dixième de celui d’un coopérant classique.

Selon les documents du C.A.D., le montant des charges, liées à la seule coopération technique bilatérale, supportées par ses membres a presque doublé en valeur réelle entre 1970 et 1990 (tabl. 1). On observe un recul relatif des parts prises en charge par les États-Unis et la France et le bond du Japon qui passe de la huitième à la quatrième place, devant le Royaume-Uni. Dans le même temps, la part de la coopération technique dans l’aide publique au développement (A.P.D.) fournie par les pays du C.A.D. progressait légèrement.

Du point de vue des bénéficiaires, et compte tenu de la grande diversité du Tiers Monde, l’évolution apparaît cependant beaucoup plus complexe. Prenons les quarante-cinq pays de l’Afrique subsaharienne sur les deux dernières décennies (tabl. 2). La croissance globale de l’A.P.D. s’accompagne d’une régression de la coopération technique relativement à des aides de forme financière, et cela plus nettement encore dans les pays les moins avancés (P.M.A.). Le tableau 3 met en évidence l’évolution de la part de la coopération dans l’ensemble de l’A.P.D. Alors que cette part était plus forte dans le cadre de l’aide multilatérale que dans celui de l’aide bilatérale au début de la période, la tendance est inverse à la fin. Alors que cette part était la plus forte dans les P.M.A., c’est chez eux qu’elle devient la plus faible, signe évident des difficultés financières particulières (baisse des termes de l’échange, charge de la dette) que le développement de la crise fait peser sur eux. Il apparaît clairement que les P.M.A., pour ne parler que d’eux, dépendent littéralement de ces flux d’aide et de coopération technique. Il est fréquent de voir l’aide constituer 20 p. 100 du P.N.B.; exceptionnellement, ce peut être 60 p. 100 (Guinée-Bissau), voire 69 p. 100 (Mozambique). Cette dépendance se révélerait encore très forte si on comparait le montant de l’aide au volume des recettes publiques (23 p. 100 en moyenne) ou à celui des exportations (34 p. 100). On mesure à ces chiffres le poids de la crise économique sur ces pays.

La coopération technique ne peut cependant se mesurer exclusivement en termes financiers. Le C.A.D. donne le nombre approximatif des personnels de coopération technique financés par le secteur public de ses membres et celui des étudiants et stagiaires reçus par eux (tabl. 4). À ces chiffres, il conviendrait d’ajouter ceux des personnels financés par la coopération multilatérale et surtout par les O.N.G., sur lesquels il est impossible d’avoir des statistiques précises.

En près de trente ans, la pratique de l’assistance technique a sérieusement évolué. Produit conjoint de l’effort des gouvernements et de la coopération, le développement scolaire et universitaire dans le Tiers Monde a relevé le niveau des études, justifiant plus de bourses à l’étranger, pour un niveau d’études plus élevé – ce qui, en sens inverse, a accru et renouvelé les occasions du drainage des cerveaux. La coopération entre les universités du Nord et du Sud s’est intensifiée pour la création de bibliothèques universitaires, le développement de la recherche ou l’élaboration de programmes communs de recherche: dans ce domaine, plus que dans tout autre, l’assistance est ainsi devenue coopération, pour le bénéfice commun. Les commissions économiques régionales des Nations unies ont accéléré le processus. Pour développer la réflexion nécessaire à leur action, elles ont créé les Instituts de développement et de planification (Dakar, Kuala Lumpur, Santiago). En liaison avec l’Université des Nations unies, la coopération technique multilatérale les a aidés à organiser des centres plurinationaux de recherche, permettant aux chercheurs du Tiers Monde de vaincre leur isolement, de rassembler dans plusieurs disciplines des moyens qui n’auraient pu l’être à une échelle plus réduite, et de produire des travaux originaux. Raison de plus pour regretter – c’est un échec de la coopération technique, précisément – que ces travaux, ces résultats et les chercheurs impliqués ne soient pas davantage utilisés ou consultés: on ne surestimera jamais la perte qu’inflige à l’ensemble du monde la confiance insuffisante faite à leurs intellectuels par les pays du Tiers Monde.

L’assistance technique a aussi évolué sous l’influence de l’expérience. En schématisant, on peut distinguer trois étapes.

Il est vite apparu que les missions isolées ne pouvaient répondre aux vrais besoins: au départ du coopérant, il y a peu de chances que tous les problèmes aient été résolus; bien plus, si sa mission a été efficace, de nouveaux problèmes auront été soulevés, et l’expert ne peut conclure qu’à la nécessité d’une nouvelle mission. Ces missions n’avaient pas à disparaître pour autant. Certaines d’entre elles sont de courte durée: des équipes pluridisciplinaires sont requises pour des évaluations globales; un expert peut être envoyé sur le terrain pour résoudre individuellement un problème technique de sa compétence. Les missions les plus fréquentes répondent à la demande d’un gouvernement, pour apprécier la faisabilité d’un projet, en établir les contours et le coût, afin de fixer les éléments de la décision. Dans ce cas, elles préparent un projet.

Le projet est aujourd’hui la forme la plus courante de la coopération technique. L’accent est mis sur la nécessité d’une équipe, de structures d’accueil, de formation d’«homologues», ces nationaux qui parachèvent leur formation en travaillant avec le coopérant et le remplacent quand il s’en va. En ce sens, la coopération est bien transfert de compétences, renforcement de l’autonomie du pays dans la conduite de sa politique de développement. Son efficacité est aujourd’hui le problème principal auquel la coopération technique est affrontée.

C’est cette discussion qui a conduit à envisager de substituer à l’approche par projet une approche par programme .

Des formes variées

Que l’on puisse donner une définition simple de l’assistance technique ne signifie pas que son champ soit toujours bien délimité.

– L’aide militaire , qui a souvent un aspect de formation, donc d’assistance technique, est parfois comptée dans l’aide totale. Pourtant, sauf exception, cette forme d’aide n’a pas en vue le développement au sens où l’assistance technique entend ce dernier. Elle peut ainsi servir à perpétuer la domination d’un groupe sur l’ensemble du pays. Très souvent encore, elle s’est exercée dans le cadre de pactes imposés aux pays du Tiers Monde (pactes de Rio, de Manille, de Bagdad [devenu le C.E.N.T.O.], charte du Pacifique [O.T.A.S.E. jusqu’en 1977], traités de sécurité, etc.). Pis, elle entraîne dans les pays «aidés» des détournements de cadres et de ressources financières. Mais il est parfois difficile de distinguer entre assistance technique militaire et civile: dans beaucoup de pays africains, anciennes colonies françaises, des médecins militaires interviennent comme des coopérants techniques français dans la lutte contre les grandes endémies, par exemple; le moyen est militaire, mais la fin est civile.

– Il est plus délicat de distinguer entre assistance technique publique et privée . Une entreprise privée fait de l’assistance technique si elle assure à ses propres frais une formation professionnelle au personnel recruté dans le pays où elle est implantée, même si elle a été subventionnée à cette fin par son pays d’origine, voire si son implantation n’a aucun autre impact positif sur le développement (raison pour laquelle les flux d’investissement étranger direct ne sont pas comptés dans l’aide). Il arrive souvent que l’institution ou le gouvernement donateurs confient à une entreprise privée, dûment rémunérée, la formation de leurs stagiaires. A fortiori, on inclut dans l’assistance technique toutes les actions menées en ce sens par les très nombreuses O.N.G., qui ont un caractère privé, mais non lucratif.

– La distinction entre assistance technique bilatérale et multilatérale est importante. Les différents pays donateurs peuvent être sensibles, dans le choix des actions qu’ils proposent ou soutiennent, à des intérêts particuliers: contrôle politique, ouverture ou conservation de marchés pour leurs entreprises, expansion de leur langue, etc. Ils ne sont pas nécessairement enclins à chercher à coordonner leur action avec celles des autres donateurs. Cependant, avant de surestimer cette distinction, il faudrait être sûr que les organismes multilatéraux, certainement plus ouverts à une meilleure coordination de leurs actions avec celles des autres donateurs, font des choix plus objectifs, plus détachés d’arrière-pensées, mieux étudiés; la soumission de plus en plus générale à l’«impératif de l’ajustement structurel» renforce les doutes à ce sujet.

L’épreuve des faits

À son origine, certainement, la coopération technique était une belle idée, propre à susciter un réel enthousiasme. Plusieurs décennies après, on doit réfléchir sur sa pratique et son efficacité pour comprendre quelques-unes au moins des difficultés auxquelles elle est confrontée. Leur analyse ne doit pas conduire au désenchantement.

Les faits sont évidents. On n’envisage plus d’atteindre rapidement l’objectif donné à la coopération technique dans les années soixante: créer les conditions de son inutilité. Son maintien voire son élargissement se révèlent au contraire de plus en plus indispensables à la survie de nombreux pays dont la situation régresse: l’économie se dégrade dans la plupart des pays africains depuis dix ans; en 1990, le niveau du revenu a encore diminué en Amérique latine; les incertitudes montent dans plusieurs pays d’Asie.

Comment ne pas s’interroger sur la validité des «expertises» faites dans le cadre de la coopération technique au cours des deux dernières décennies? Fallait-il, dans les années soixante-dix, encourager le processus de l’endettement et en faire le moyen efficace du financement? L’ajustement structurel, le «tout à l’exportation» – politiques budgétaires, choix d’investissement – devaient-ils constituer, dans les années quatre-vingt, la voie du développement? N’y avait-il pas d’autre politique concevable? Les «experts» n’avaient-ils aucune part aux décisions? Et, s’ils se trompaient, pourquoi alors n’en avoir pas changé? Bien sûr, leur rôle n’est pas de décider, mais, s’ils avaient été nombreux à voir l’impasse, à proposer des voies ou des projets alternatifs à ceux qui étaient à la mode, cela n’aurait-il pas fait réfléchir? On ne peut éluder ces questions.

Les agences de coopération technique pourraient aujourd’hui rejeter sur la «crise» économique mondiale la responsabilité de la dégradation de la situation du Tiers Monde si, au moment opportun, elles avaient incité ces pays à s’en «protéger» et à mettre en œuvre les politiques adéquates. Au moins auraient-elles permis à quelques-uns de voir où menait la volonté des pouvoirs, privés et publics, des pays les plus avancés: celle d’intégrer sans cesse plus étroitement les pays du Tiers Monde au marché mondial. La question déjà ancienne de Perroux: «Qui intègre, au bénéfice de qui?», reste bien essentielle.

Sans doute ne faut-il pas s’étonner que la coopération technique bilatérale ait à tenir compte des intérêts directs des forces dominantes; mais on serait en droit d’attendre un autre comportement de ces acteurs de la coopération multilatérale que sont les agences des Nations unies. En théorie, le statut de leurs fonctionnaires garantit une totale indépendance à l’égard des pressions que pourraient vouloir exercer les gouvernements. La réalité n’est pas si simple. D’une part, nombre d’agents conservent de plus en plus longtemps le statut de contractuel: ils sont d’autant moins libres que, souvent, leur État d’origine n’a pas non plus de véritable statut de la fonction publique. D’autre part, des gouvernements ne craignent pas d’utiliser les organismes statutaires de certaines des agences pour peser sur les choix des projets, suggérer d’éloigner tel agent d’un lieu où il est jugé gênant, etc.

Les membres des O.N.G., plus proches de la population, ont souvent une conscience plus claire de sa situation et des risques auxquels elle est exposée. Ils agissent pour la faire accéder à ce même niveau de conscience et susciter de sa part des actions de protection contre ces risques. En revanche, leur option de s’investir à l’échelon local les détourne d’une analyse et d’une action économiques globales et va jusqu’à les empêcher d’apporter au débat ce que l’expérience du terrain leur a appris.

Ambiguïtés et contradictions

La coopération technique est confrontée à une série de contradictions. Certaines datent de son origine (le statut des coopérants); d’autres résultent de ses succès et de sa croissance (l’accentuation du drainage des cerveaux, les défauts de coordination); d’autres encore tiennent à la crise économique mondiale (tentation du détournement de la coopération technique et de sa réduction à n’être plus qu’une assistance de substitution).

Des articulations insuffisantes

La coopération technique, on l’a vu, provient de sources multiples: agences bilatérales publiques (pays de l’O.C.D.E., de l’Europe de l’Est, pays arabes, et plusieurs pays du Tiers Monde), agences multilatérales publiques (le C.A.D. en énumère dix-huit), agences privées indépendantes, nationales ou plurinationales (O.N.G.). Si cette extension du nombre des agences marque le succès de l’idée même d’assistance technique – des dizaines d’agences peuvent proposer leur coopération à chaque pays –, ce succès a ses ambiguïtés. Nombre de pays, en effet, ne disposent pas de l’administration capable de négocier avec chacune de ces agences les meilleures conditions de son action. Même dans des pays de petites dimensions, on voit des «projets» montés au niveau «régional» dont le gouvernement ou le ministère du Plan n’ont pas été informés, alors même que ces projets vont générer des dépenses récurrentes! On ne peut éviter qu’entre ces multiples agences existent des divergences d’approche quant au choix des priorités, à la définition des stratégies de développement – sans compter les rivalités liées à l’influence qu’un gouvernement donateur peut vouloir exercer à travers sa politique d’assistance technique. Ces difficultés, qui sont le revers du succès, réduisent l’efficacité de la coopération technique.

La quasi-absence de coordination entre la coopération technique et les autres formes d’«aide» constitue une autre limite. Déjà insuffisante entre les actions diverses d’une même source d’aide, elle est encore plus déficiente entre toutes les aides reçues par un même pays. C’est pourquoi, même si l’information statistique existait, la «somme des flux» dont «bénéficie» un pays serait un agrégat hétérogène dépourvu de sens précis. Au-delà, cette insuffisante coordination fait que les actions retenues laissent vierges des domaines importants ou bien se chevauchent, voire se contredisent (lutte antipaludique par pesticides et action agricole). Organiser la coopération technique par «projets», c’est refuser le concept essentiel de «développement intégré». La discussion des projets, au coup par coup, dans le cadre d’une enveloppe financière définie à court terme (les commissions mixtes travaillent à deux ans), empêche le gouvernement «aidé» de connaître à l’avance le financement dont il disposera, et donc d’élaborer une stratégie à moyen terme, condition de la planification du développement, etc.

La prise de conscience de ces difficultés a suscité des efforts pour en limiter les conséquences. Des tentatives de coordination ont vu le jour. Des agences multilatérales travaillant dans le même champ ont pu organiser spontanément des groupes de coordination (ainsi l’U.N.I.C.E.F. et le P.N.U.D. ou la F.A.O. sur des projets liés à la nutrition). Des gouvernements ont désigné un haut fonctionnaire chargé de la coordination nationale des aides reçues; ils ont créé des groupes de travail sectoriels, présidés par un responsable national, auxquels participent les ou des représentants locaux des donateurs. Le financement de ces tentatives de coordination est souvent assuré par le P.N.U.D., qui se montre actif. De tels efforts restent pourtant l’exception.

Pour progresser, il faut en revenir à l’idée de base: la coopération technique au service du plan de développement du pays aidé. Cela implique en priorité que le ministère du Plan (ou ce qui en tient lieu) coordonne l’ensemble des aides reçues, parmi lesquelles la coopération technique, y compris pour ce qui est des opérations locales. Et si ce ministère n’est pas administrativement assez solide pour remplir cette mission, la coopération technique doit avoir pour première tâche de le renforcer.

Enfin, fréquemment, un pays, surtout s’il est de petites dimensions, ne dispose pas en lui-même de toutes les ressources nécessaires au développement de son activité productive ou bien de débouchés suffisants pour faire fonctionner correctement les unités de production qui forment sa base autonome d’accumulation interne. La coopération entre voisins constitue alors, pour chacun d’eux, un impératif du développement (le «plan d’action» de Lagos l’a bien montré pour ce qui est de l’Afrique). Or c’est un fait que, malgré quelques progrès, la coopération technique, fût-elle multilatérale, est encore peu ouverte à la mise en œuvre de projets plurinationaux.

Bien entendu, la coordination des coopérations techniques dans le cadre de la planification du développement serait illusoire – voire dangereuse – si elle se réalisait à travers des processus rigides ou bureaucratiques. La réalité sociale exige constamment des processus d’adaptation, des compromis qui limitent la portée des schémas construits d’avance. Mais, à l’inverse, la flexibilité ne doit pas servir de justification à un empirisme instable. C’est dans le débat, un débat animé par le planificateur, que les expériences ont à être confrontées et que les résistances du réel ont à être analysées.

La question des coopérants

La qualification du coopérant doit être du plus haut niveau, non en termes généraux, mais pour ce qui lui est demandé. À cette formation technique, il doit joindre la formation socio-économique adaptée: aucun problème n’est jamais purement technique, et cela moins encore dans un pays qui doit engager son développement; ce qui compte, au contraire, c’est le processus d’évolution globale dont le projet est une partie, l’infléchissement ou l’accélération que ce dernier lui confère, les effets d’entraînement qu’il exerce, etc. Le recul à l’égard de sa technique donnera au coopérant la capacité d’adaptation et d’invention indispensable. L’attention aux aspects pédagogiques de sa charge le conduira à former son successeur aussi rapidement que possible.

Le statut des coopérants, plus important qu’on ne le dit parfois, pose une série de questions. Hormis le cas des fonctionnaires internationaux, les missions de l’expert sont limitées dans le temps. Le salaire de celui-ci doit donc aussi lui permettre de vivre pendant les «temps morts». Il n’en reste pas moins de fortes contradictions liées au niveau de sa rémunération (écarts entre sa rémunération et celle de son homologue, entre celles d’un expert étranger et d’un expert national, etc.).

Allusion a déjà été faite aux relations entre l’expert et son pays d’origine . François Perroux demandait la «dénationalisation des experts» comme première étape vers une véritable économie du genre humain. Dans la même perspective, Mamadou Dia proposait une charte de la coopération technique, «une convention internationale réglant le statut général du personnel de coopération technique tant dans les mécanismes bilatéraux que multilatéraux, le dénationalisant en quelque sorte dans l’exercice de ses fonctions, non pas pour le rendre irresponsable (ce à quoi aboutit trop souvent la condition de “fonctionnaire international”), mais pour lui permettre de se renationaliser dans la structure de son travail et d’épouser ainsi totalement la tâche qu’on lui confie [...], définissant la déontologie et les obligations respectives, harmonisant les procédures et garantissant les États en voie de développement contre les entreprises néo-colonialistes [...]. Elle témoignerait d’un nouveau style dans les relations internationales, dans la véritable “prospective” des peuples qui est “solidarisation”».

La relation du coopérant au pays d’accueil n’est pas moins délicate, L’enseignant doit contribuer à la formation d’une jeunesse qui n’est pas celle de son peuple. Il est indiscret, pour les uns, de dépasser la pure technique; ce serait trahir l’enseignement, pour les autres, que de nier les exigences d’une formation digne de ce nom. Le planificateur ou l’agronome pensent qu’une réforme agraire est nécessaire, mais la recommander paraît une ingérence dans la politique du pays. L’assistance technique est-elle vouée à être «pure», c’est-à-dire purement technicienne? Mais, dans les exemples cités, qui est le plus pur technicien? En fait, le débat est faussé parce que le coopérant est choisi par son pays d’origine et non par le pays d’accueil. Ces questions sont encore plus graves quand le coopérant est un économiste. L’échec des «politiques de développement» ne serait-il pas dû à ce que les exigences du développement ne sont pas énoncées avec rigueur? On reconnaît au sidérurgiste le droit de dire qu’il ne peut faire d’acier sans minerai de fer; mais l’économiste doit affirmer que le développement est toujours possible, quels que soient les conditions politiques, les structures sociales, le jeu des forces dominantes, etc. S’il refuse, il «fait de la politique».

Une évolution inquiétante

À la base de la coopération technique se trouvait l’idée de la transformation progressive du rôle des experts, du passage de l’assistance à la coopération technique pour le développement (maîtrise scientifique et technique, capacité institutionnelle autonome). Si des progrès réels ont été accomplis en ce sens, on constate dans certaines régions – l’Afrique subsaharienne par exemple – la permanence des premières formes d’assistance. Les rapports du P.N.U.D., en particulier, fournissent des informations utiles pour l’analyse de ce genre de cas. Ils relèvent ainsi que seules les institutions des Nations unies recrutent en nombre significatif des consultants originaires des pays du Tiers Monde; d’autre part, plus de la moitié des experts ou techniciens travaillent dans les domaines de l’éducation ou de la santé, beaucoup d’autres dans l’agriculture ou le développement rural; enfin, la plupart d’entre eux, sans formation supérieure, continuent à accomplir des tâches opérationnelles d’exécution, au sein des administrations nationales, où l’on privilégie leur capacité technique (techniciens agricoles ou du génie civil, personnel paramédical, mécaniciens, comptables).

Ainsi, au moins dans les P.M.A., la réalité est étrangère à l’image du coopérant qui forme ses homologues et successeurs, ou de la coopération technique relevée par les cadres nationaux. C’est presque uniquement à travers les personnels enseignants, ou les bourses et stages à l’étranger, que la coopération technique assure sa fonction de formation ; de même, peu de coopérants exercent leur activité dans des secteurs de pointe, ou une des fonctions de programmation, conception ou conseil.

Cette situation est paradoxale: ces pays ont consacré un grand effort à la formation et disposent aujourd’hui de cadres qualifiés, souvent victimes du chômage. Mais le paradoxe est aussi ailleurs. Une partie croissante de la coopération technique est détournée de sa fonction originelle vers une forme d’aide budgétaire qui n’avoue pas son nom. Ce détournement s’explique moins par le manque de cadres qualifiés que par celui des moyens financiers des administrations nationales, l’une des conséquences les plus perverses des programmes d’ajustement structurel: la diminution des dépenses publiques – réduction du nombre des fonctionnaires et de leur rémunération – renforce le chômage des cadres et la tendance à l’exode des cerveaux. Ainsi, l’exigence par les pays avancés du paiement de la dette stérilise la coopération technique qu’ils offrent – à moins que cette coopération budgétaire inavouée ne soit précisément le moyen permettant de maintenir une telle exigence. Ainsi, les fournisseurs de coopération technique compensent son coût par les intérêts sur la dette; dévoyée de son but, la première permet à ses bénéficiaires de payer la seconde.

Coopération et exode des cerveaux

Un autre paradoxe de l’assistance technique est son rôle dans l’exode des cerveaux. On peut n’y voir qu’un effet du marché quand il joue au profit des pays les plus avancés, même s’ils disent assumer un grand effort d’assistance technique: les États-Unis limitent le coût de la formation de leurs médecins en les recrutant en Angleterre, qui attire, à son tour, ceux que forme tel ou tel pays asiatique.

On ne peut éviter d’y voir un effet pervers de l’assistance technique bilatérale lorsque les États-Unis offrent des bourses aux diplômés latino-américains et mènent à l’égard de ceux qui en bénéficient une politique active de recrutement: ils laissent ainsi à la charge du pays d’origine le coût des quinze années d’éducation de ces jeunes cadres en contrepartie d’une ou de deux années de bourse: le rendement d’une telle dépense de «coopération» peut atteindre dix pour un!

L’assistance technique multilatérale elle-même n’échappe pas à cette ambiguïté. Accusée un temps de donner la priorité aux experts des pays avancés, elle a sensiblement accru le recrutement d’experts du Tiers Monde. Mais le problème n’est pas résolu pour autant. Une agence peut recruter le meilleur spécialiste du pays X, en un domaine donné, et l’envoyer exercer dans le pays Y, tout en envoyant le meilleur spécialiste du même domaine en Y exercer en X: l’écart entre les conditions de travail (rémunérations incluses) des cadres nationaux et des experts des agences explique la chose aisément; néanmoins, on accentue ainsi les distorsions au sein de chaque pays, les agences ne pouvant recruter l’ensemble des cadres. La solution serait-elle alors de développer l’expertise nationale? C’est sûrement un point clé; mais, ainsi, on en arriverait à faire recruter les fonctionnaires des services nationaux par les agences; pourrait-on encore dire que l’assistance technique a pour but de fournir des compétences?

Quelle efficacité?

Si cette question, essentielle, est la plus difficile, ce n’est pas par manque de documents: des évaluations des projets achevés aux évaluations internes aux agences, comme aux essais d’appréciation sectorielle ou globale, on dispose d’une masse imposante d’informations. Cette abondance quantitative ne peut toutefois masquer l’hétérogénéité des critères pris en considération.

L’efficacité de l’assistance technique ne peut s’évaluer sans tenir compte de celle de chaque projet – un projet qui n’a pas été réalisé n’a pu être efficace, il faut se demander pourquoi il a échoué; mais elle ne peut s’y réduire, et un projet réalisé peut être dépourvu d’efficacité. Le choix du projet est en cause, bien avant sa réalisation: le barrage d’Inga, sur le Congo, a bien été construit, mais on n’avait pas étudié à quoi employer l’énergie produite... Celle-ci reste inutilisée! Un projet n’est qu’un maillon de la longue chaîne du développement, il doit être apprécié comme tel. C’est l’efficacité de cette chaîne qui constitue celle de la coopération technique. Aussi la notion de programme est-elle actuellement proposée. Il s’agit, pour chaque pays bénéficiaire, d’organiser la coopération technique dans le cadre de sa coordination par une autorité nationale, sous forme d’un programme de moyen terme, plurisectoriel, intégré à la planification nationale (y compris par exemple en termes de comptabilité nationale), et prenant en compte les réformes institutionnelles nécessaires.

On ne saurait davantage juger l’efficacité de la coopération technique – comme on l’avait peut-être envisagé dans ses premières phases – par la rapidité avec laquelle elle serait devenue, ou deviendrait, inutile. Le développement est une entreprise à très long terme. Si chaque projet a une durée déterminée, sa réussite suscite des possibilités nouvelles, comme de nouveaux besoins, qui exigent de recourir encore, sous des formes nouvelles, à l’assistance technique. Le caractère temporaire de chaque opération, leur succession dans le temps construisent, étape par étape, le changement de structures qui caractérise – ou devrait caractériser – l’évolution de l’assistance technique à long terme. C’est encore ce qui justifie la réflexion sur les programmes.

En revanche, l’objectif de transmission de connaissances suggère de procéder à une appréciation sectorielle des résultats de la coopération technique, à la manière de R. Cassen, sous réserve de situer chaque secteur dans le processus global du développement. On pourrait donner de nombreux exemples. Si la «révolution verte» a eu un impact négatif sur la masse des petits paysans, l’Inde a pu cependant, grâce à elle, réaliser ses premiers stocks tampons de céréales. L’éradication de la variole est un grand succès (source d’économies pour les pays avancés), mais les services de soins de santé de base restent insuffisamment développés et le transfert des systèmes de soins à partir des pays avancés ne tient pas assez compte du fait qu’ils sont le produit d’une longue évolution culturelle, au moins autant que de la technique. L’accent a été mis sur les questions démographiques, mais la mortalité maternelle ou la participation des femmes au développement ne constituent pas encore un souci majeur. On découvre peu à peu que les transferts de haute technologie ne sont possibles que dans des contextes préparés à les recevoir, etc.

Le critère du développement n’est pas simple à utiliser. L’échec des stratégies de développement mises en œuvre dans la plupart des pays depuis trois décennies est flagrant. La coopération technique doit en tirer les leçons. L’intérêt porté, à juste titre, au renforcement des institutions doit concerner d’abord les instances nationales et régionales de planification: c’est par elles, finalement, que peuvent se définir les objectifs du pays et se déduire les stratégies et les moyens nécessaires pour les atteindre. L’assistance technique est efficace si elle écourte les délais d’atteinte de ces objectifs et si elle abaisse le coût de l’effort que la population doit consentir pour y parvenir. Ce critère du plan situe l’assistance technique dans son évolution: les plans s’enchaînent, différents de phase en phase, et l’assistance technique doit s’adapter à la nature de chacune d’elles; son efficacité au cours d’une phase est de contribuer à créer les conditions d’une plus rapide avancée au cours de la suivante. La notion de programme, encore une fois, s’y conforme de manière souple.

● Assistance technique aide accordée à un cessionnaire de brevets ou de « savoir-faire » pour lui permettre l'utilisation des connaissances cédées ; forme d'aide, distincte de l'aide financière, apportée aux pays en développement.

Encyclopédie Universelle. 2012.